起草说明
《深圳经济特区不动产登记条例》起草说明
为了贯彻落实《民法典》《不动产登记暂行条例》，规范不动产登记行为，维护不动产交易安全，保障不动产权利人的合法权益，解决当前《深圳经济特区房地产登记条例》在实施过程中遇到的问题，我局于2017年启动了《深圳经济特区不动产登记条例》起草工作。经过广泛调研和深入研究，形成了《深圳经济特区不动产登记条例》（修订稿）。现就立法有关问题说明如下：
一、制定《深圳经济特区不动产登记条例》的必要性
（一）不动产登记立法是贯彻落实党的十九大精神的重要部署
党的十九大报告提出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动。不动产登记作为不动产物权确认与公示的基本法律制度，在保障交易效率与安全、维护群众财产权益、提高服务便利化水平中发挥了重要作用，是社会主义市场经济产权基石的基础。近年来，《民法典》《优化营商环境条例》《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》相继出台，对不动产登记提出了更多、更细的要求，亟需通过地方立法予以落实和实施。一是《民法典》增加了居住权登记的规定，修改了被抵押不动产不能转移登记的规定。在继承方面，《民法典》取消了经公证遗嘱的优先效力，增加了遗产管理人、遗嘱执行人的规定。《民法典》的创新规定均需要在地方立法层面得到响应和细化，明确细化操作规范。二是《优化营商环境条例》要求不动产登记机构加强协作，实现不动产登记、交易、缴税一窗受理，压缩办理时限、降低办理成本。三是《不动产登记暂行条例》及实施细则对不动产登记进行了全面、系统的规定，但对于登记机构审查责任、继承受遗赠转移登记、登记信息查询、登记赔偿责任等内容规定比较原则，缺乏实操性规定，需要根据我市实际情况制定特区法规予以规范与引导。因此，不动产登记立法是落实国家上位法律法规要求的规定动作。目前，天津、江苏、无锡等地已经颁布实施不动产登记地方性法规，上海、广州、北京等地已颁布实施不动产登记地方性规章。
（二）不动产登记立法是统一不动产登记依据的重要举措
2015年起国家实施不动产统一登记制度，核心是必须实现登记机构、登记簿册、登记依据和登记信息平台的“四统一”。其中统一登记依据是不动产登记“四统一”的基础。在国家的支持与督导下，我市已经陆续完成了不动产登记机构、登记簿册、登记信息平台的统一工作。但是，在登记依据上，我市依然在适用1993年颁布实施的《深圳经济特区房地产登记条例》。该《条例》早在1993年就以立法形式明确“房地一体登记”，创全国先河，构建了相对完整的深圳房地产登记体系，使深圳房地产市场交易稳定、高效，为特区快速发展奠定了坚实的基础。但是该《条例》已经实施了二十余年，期间仅在2013年进行修订，增加了部分条款。现行规定中登记代管、驳回登记后的复审、初始登记异议的书面答复、登记申请时限等内容，已经不符合现行房地产登记现实需求，与国家《不动产登记暂行条例》及实施细则有多处冲突，导致我市不动产登记规则适用不明，造成登记行为可预期性不足。因此，亟需在国家不动产统一登记相关法律法规的框架下，重新审视深圳市房地产登记工作，制定新的《深圳经济特区不动产登记条例》，构建我市不动产统一登记制度框架，进一步统一规范林地、海域等不动产的登记工作，以应对不动产统一登记的新形势。
（三）不动产登记立法是贯彻落实社会主义先行示范区优化政府管理和服务水平的制度基础
新时代，中共中央赋予深圳打造中国特色社会主义先行示范区的历史使命，要求深圳成为法治城市示范，一是要全面提升民主法治建设水平，要在要素市场化配置、营商环境优化等重点领域深化改革、先行先试。二是要优化政府管理和服务，全面推行权力清单、责任清单、负面清单制度，推进“数字政府”改革建设，实现主动、精准、整体式、智能化的政府管理和服务。不动产登记是登记机构对不动产登记权属的确认行为，是不动产参与市场经济的前提条件。不动产登记服务是政府服务的重要方面，也是提升深圳营商环境的重要领域。随着“互联网+”的迅猛发展，对不动产登记服务提出了更高的要求，“无纸化审核”、“不见面服务”、“简化申请材料”、“一窗办理”、“压缩办理时限”等系列便民利民政策相继落地。因此，制定一部严格保护合法权益、有效促进产权流转、方便人民群众的不动产登记法规，是优化政府管理和服务、全面提升民主法治建设水平的重要举措。
（四）不动产登记立法是破解深圳不动产登记实际问题的重要抓手
1.深圳市不动产登记机构主体地位有待确认。深圳是全国唯一一个以深圳市不动产登记中心（事业单位）作为登记机构的城市，这与国家的规定并不一致。2013年《深圳经济特区房地产登记条例》修订，确认了原深圳市房地产权登记中心的房地产登记机构主体地位。现如今，深圳市房地产权登记中心已经更名为深圳市不动产登记中心，但是市不动产登记中心是否具有除房地产外的海域、林权等不动产登记的主体资格，还需要法律确认。
2.登记历史遗留问题有待解决。深圳城市化速度快，不动产产权管理薄弱，不动产登记率低，特别是政府、国企物业登记率较低。因此亟待通过不动产登记立法，引导规范政府物业、国企用地用房完善登记手续，纳入规范化管理。另一方面，由于深圳历史上产权管理不规范，房地产管理政策变化快等原因，留下诸如房屋所有权证、交叉办证、购房人不符合限购政策无法登记等登记历史遗留问题无法通过现有登记规范解决，亟待明确登记原则，协调统筹解决。
二、《深圳经济特区不动产登记条例》制定过程
《深圳经济特区不动产登记条例》于2017年被列为我市立法预备类项目。此后，我局相关部门进行了多次讨论座谈与专题研究，期间赴上海、无锡、成都等地调研借鉴，经多次修改，目前形成《深圳经济特区不动产登记条例》（征求意见稿）。
三、《深圳经济特区不动产登记条例》的主要内容及创新点
（一）主要内容
《深圳经济特区不动产登记条例》（征求意见稿）共七章122条，包括：总则、不动产登记簿与不动产登记证、登记程序、不动产权利登记与其他登记（一般规定、所有权用益物权的登记、抵押权登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记）、不动产登记资料管理与利用、法律责任、附则。主要内容涉及不动产登记目的、概念、登记对象、登记权利类型、登记程序、登记资料管理与利用、法律责任等多方面的内容。
《深圳经济特区不动产登记条例》（征求意见稿）在原《深圳经济特区房地产登记条例》的基础上保留了部分特色规定，删除了原《深圳经济特区房地产登记条例》中的陈旧条款及僵尸条款。在国家《不动产登记暂行条例》及实施细则的基础上，明确了登记分工及职责，优化了登记管理，进一步简化登记要求，方便群众。
（二）主要创新点
《深圳经济特区不动产登记条例》（征求意见稿）（以下简称《条例》）制度创新性主要体现在以下几个方面：
1.统一不动产登记依据及不动产登记机构。
统一登记依据。落实国家不动产统一登记制度，不再将房地产、海域、林权等各类不动产分别登记立法，将各类不动产登记纳入统一规范，以统一不动产登记依据。本《条例》将海域使用权、海岛使用权、林地使用权及森林林木所有权均予以规定，从而从根本上确认了海域、林权等不动产的物权地位。
统一登记机构。明确深圳市不动产登记中心具有土地、房屋、林地、海域等各类不动产登记的登记主体资格，确认市不动产登记中心的法律地位。2013年修改的《深圳经济特区房地产登记条例》，开创了事业单位作为房地产登记机构的先河。本《条例》是对现行《房地产登记条例》的完善与扩充，避免出现登记主体不适格的情形。同时进一步加强不动产登记机构管理，增加登记人员资格管理、重大疑难登记集体决策、登记错误责任保险、登记审查范围约束、登记赔偿责任认定等内容，进一步明确登记机构及登记人员应当承担的职责与义务。
2.完善继承、遗嘱、遗赠不动产登记
继承、遗嘱、遗赠不动产登记一直是不动产登记的难点，按照《民法典》的规定，继承、遗嘱、遗赠不动产需要登记机构审查很多事项。在继承中，需要对继承人的资格、遗产情况、放弃继承权是否自愿、放弃继承权声明书的真实性、被继承权人生前是否有债权债务以及继承人对此的意见、继承人有无依法丧失继承权的事项进行审查；在遗嘱继承中，要对被继承人的真实意思、遗嘱的范围、遗嘱的效力、遗嘱被继承人是否丧失继承权等事项进行审查；在遗赠中，要对遗赠扶养协议的效力、涉及财产是否属于遗赠扶养协议范围、法定继承人是否缺乏劳动能力又无生活来源、遗赠扶养协议扶养人是否履行了扶养义务等事项进行审查。此类法律关系在社会生活中非常复杂，专业人士都难以把握，一旦处理不好，可能引发家庭纠纷乃至社会矛盾。而登记机构的工作人员也缺乏足够的驾驭和掌控能力，让其作出精确的审查和判断，确实非常困难。因此，本次立法着力细化继承、遗嘱、遗赠相关不动产登记规定。
一是将法定继承与遗嘱继承分开规定，明确两类继承转移登记的申请材料。在法定继承转移登记中，需要全部法定继承人关于不动产分配的协议等材料，遗嘱、受遗赠转移登记中，需要当事人关于遗嘱、遗赠抚养协议真实性的承诺。同时明确此类转移登记，当事人也可以提交经公证或者其他法律文书。二是增加了公告程序，明确不动产登记机构可以将当事人死亡证明材料、遗嘱或全部法定继承人关于不动产分配的协议等材料进行公告，公告时间不少于三个月。三是借鉴德国、台湾的经验，引入第三方审查机构，明确申请人在办理继承权转移登记时，可以委托公证机构或具有遗嘱管理人资质的律师为登记所涉及的法律事实进行调查或者核实。公证机构或者律师事务所出具的公证文书或法律意见书可以作为登记审查依据。引入《民法典》遗嘱管理人制度，合理分摊审查责任，引导当事人通过聘请遗嘱管理人或者开展被继承不动产转移登记相关公证，平稳实现继承权，避免出现纠纷。申请人委托公证机构或者具有遗嘱管理人资质的律师为登记所涉及的法律事实进行调查或者核实为可选事项，并不是必选事项，并未强制性增加申请人负担。四是探索建立告知承诺制。在继承、受遗赠转移登记中，申请人确实难以获取死亡证明、亲属关系证明等材料，可以由申请人书面承诺代替，以减轻当事人的负担。具体告知承诺制的管理办法由主管部门另行制定。由于告知承诺制在办理时，部分申请材料通过承诺制获得，法律关系还处于一种不稳定的状态中。因此，《条例》规定，通过告知承诺制办理转移登记的不动产，在转移登记办理后一年内不得再办理转移登记。避免当事人通过欺骗手段，用告知承诺制获得房产后即刻转让房产，使得存在善意第三人而房产无法被追回。
3.详细规定居住权登记
居住权是《民法典》新增加的内容。《民法典》第三百六十八条规定：“居住权无偿设立，但是当事人另有约定的除外。设立居住权的，应当向登记机构申请居住权登记。居住权自登记时设立。” 按照《民法典》的规定，居住权应当登记，但是《民法典》对于居住权如何登记却语焉不详。本次立法明确了居住权登记申请材料及办理流程。针对实操中争议较大的已设立抵押权房屋能否设立居住权、一个房屋能否设立多个居住权、居住权能否转移、居住权何时失效等问题给予了明确的规范，能够有效指导我市居住权登记实践。首先，居住权的制度价值在于保障弱者（如老人、未成年子女、离婚未获得房产所有权一方等）的住房问题，使得他们能够住有所居，生活得到保障。抵押权的制度价值在于保障将来债权的实现，当债务人无法偿还债务时，可以对抵押物变卖所得价款优先受偿。因此二者所涉及的所有权权能不相一致，故二者设立并不存在冲突。但是，实践中，设立居住权确实可能对抵押权人造成不利影响，因居住权是长期物权，一旦房屋设立了居住权可能拍卖价格大打折扣，保障抵押权人优先受偿的功能也将大受影响。因此，本《条例》规定，申请居住权登记的房屋已设立抵押权登记的，房屋所有权人应当通知抵押权人。抵押权人可以在接到通知后，要求抵押提前实现或者更换抵押物。由于居住权是针对一个不动产单元，因此，一个不动产登记单元仅能设立一个居住权，但居住权人可以有多个。
4.创新预告登记规定
一是取消楼花抵押，将预售商品房抵押权预告登记与预售商品房备案衔接。由于我市一直按照《深圳经济特区房地产登记条例》对预售商品房进行楼花抵押，因此我市预告登记几乎没有实践。（楼花抵押指为尚未竣工的在建建筑物办理抵押权登记。）按照国家不动产相关规定，在建建筑物仅能办理抵押权预告登记，不能办理抵押权登记（楼花抵押）。因此，我市现有楼花抵押与国家在建建筑物抵押权预告登记不同，无法数据汇交，无法统一规范管理。为此，本《条例》取消了楼花抵押，按照国家体例为预售商品房办理抵押权预告登记。为了与预售商品房备案相衔接，本《条例》规定“商品房预售人应当自预售商品房买卖合同备案后十日内申请办理预购商品房的预告登记”。从而逐步将预售商品房备案与预售商品房抵押权预告登记相互衔接。考虑到开发商有可能怠于办理预售商品房抵押权预告登记，本《条例》规定了购房人可以单方申请预售商品房抵押权预告登记。
二是衔接更新条例，细化搬迁补偿协议预告登记制度。2021年3月《深圳经济特区城市更新条例》颁布实施，其中第三十一条规定了搬迁补偿协议可以设立预告登记，并向不动产登记机构申请登记。预告登记有效期内，未经预告登记权利人一致同意，不动产登记机构不受理被搬迁房屋的不动产转移、抵押或者变更等登记业务。以预告登记的方式限制了已经签订了搬迁补偿协议城市更新项目不能转移、抵押或者变更，从而避免一房二买，扰乱更新市场秩序。本《条例》将搬迁补偿协议进行预告登记的程序进一步细化，并明确除更新外，土地整备、旧住宅区改造等项目签订的搬迁补偿协议也可以办理预告登记。
5.利用信息化手段进一步落实便民利民理念
随着信息化手段的发展，不动产登记产生了翻天覆地的变化。本次立法结合国家行政审批事项改革、优化营商环境等要求，将不动产登记流程进一步优化、简化，多让信息，便民利民。一是简化申请材料，删除申请材料兜底条款，规定登记机构可以实时互通取得材料不得要求当事人提供。二是要求登记机构进一步加强信息共享，不断延申登记信息平台，尽快实现抵押权、查封网上办理。三是规定了当事人单方申请、委托申请的具体适用类型并及时公布，方便群众申请登记时查阅。四是细化不动产登记信息查询，原《暂行条例》及《实施细则》中并没有规定不动产登记资料的查询与共享的内容。本《条例》规范了不动产登记资料查询与利用，规定登记簿信息公开、夫妻查房、利害关系人查验的条件与要求，严格限制“以人查房”。五是进一步压缩登记办理时限，优化营商环境。
6.解决登记疑难遗留问题
针对各类登记历史遗留问题，分门别类、区分历史情况，在立法中明确处理原则，理顺各部门职责，配套衔接登记历史遗留专门规定，体系性解决登记历史遗留问题。一是明确因历史原因，土地权属来源证明材料不齐全、无法补办竣工验收证明文件的处理程序。因土地管理制度变化或者原始资料缺失、原建设单位灭失等历史原因，土地权属来源资料、竣工验收证明文件等登记前置材料不齐全的，可以在权属清晰的情况下，完善相关手续。二是在历史遗留房屋登记内容方面，明确可以缺省登记。考虑到历史遗留违法建筑可能无法记载建筑物分摊建筑物面积，重新测绘重新分摊建筑面积，可能会影响已经颁发的不动产证的合法物权。因此，本《条例》规定，在处理不动产登记历史遗留问题过程中，可以结合实际情况对登记簿的非必要事项进行缺省记载；在办理建筑物区分所有权登记的，不动产登记簿可以仅记载专有建筑面积，不记载分摊建筑面积。三是明确交叉办证处理原则。明确已经按照历史规定在未办理建设用地及房屋所有权首次登记的情况下，已经为部分房屋办理分户登记或者转移登记的（交叉办证），能补办首次登记的，应当办理首次登记，确实无法补办首次登记的，可以突破连续登记原则，在权属清晰的前提下，不补办首次登记，继续为同宗地内其他房屋按照原规定继续办理不动产手续，但是新办理的物权不得损害已经设立的物权。
