为规范住房公积金管理，维护住房公积金缴存职工合法权益，改善营商环境，实现住房公积金制度可持续发展，市政府组织起草了《深圳经济特区住房公积金管理条例（草案）》（以下简称《条例》），现就有关问题说明如下。
政策说明
关于《深圳经济特区住房公积金管理条例（草案）》的说明
为规范住房公积金管理，维护住房公积金缴存职工合法权益，改善营商环境，实现住房公积金制度可持续发展，市政府组织起草了《深圳经济特区住房公积金管理条例（草案）》（以下简称《条例》），现就有关问题说明如下。
一、立法的必要性
2010年12月，市政府制定出台了住房公积金管理的综合性政策文件—《深圳市住房公积金管理暂行办法》（深府〔2010〕176号，以下简称《暂行办法》），我市自此全面实施住房公积金制度。《暂行办法》施行以来，在住房公积金管理方面发挥了重要的作用，但随着我市经济社会形势的不断发展，已经难以适应新形势发展的需要，亟需修改完善。具体如下：
（一）整合现有政策，提升效力层级，发挥整体效能。
继《暂行办法》发布实施后，我市先后制定出台住房公积金缴存、提取、贷款、个人所得税扣除政策标准等制度文件，形成了公积金管理的政策体系，规范和完善了住房公积金的管理。但这些政策都分散于各类规范性文件中，效力层级不高，政策间协调性不够。因此，有必要对现有政策进行总结、梳理和整合，把行之有效的经验做法以立法形式予以固化，构建系统完善的住房公积金管理法规体系，发挥整体效能。
（二）填补现行法律规定的空白和不足，为住房公积金管理创造良好法治环境。
1999年国务院制定出台了《住房公积金管理条例》（以下简称《管理条例》），2002年和2019年进行了两次修正。在住房公积金业务快速发展过程中，《管理条例》相关规定已难以满足现实需要，如现行住房公积金制度过于突出强制缴存，缺乏自愿缴存机制；对缴存住房公积金困难单位缺乏长期有效的支持机制；住房公积金追缴申请时限欠缺等。为此，有必要结合《管理条例》和本市实际，参考借鉴兄弟省市立法经验，通过特区立法填补现行法规规定的空白和不足，完善住房公积金制度，为住房公积金管理创造良好的法治环境。
（三）解决住房公积金管理现实问题，巩固改革成果需要。
当前，我市住房公积金管理问题主要表现为：单位和职工对于住房公积金缴存基数的确定存在争议，大规模群体性投诉案件频发，住房公积金零余额账户的清理权责不明确，对部分单位为职工套提骗贷提供便利缺乏有效监管等，需要通过完善立法予以解决。此外，我市近年来住房公积金管理改革推出的新做法、新措施，如对未使用住房公积金贷款职工的利息补贴制度、住房公积金投诉案件联动处理机制、覆盖所有职工的住房公积金提取制度、住房公积金公共服务创新举措等，也需要在立法中进一步明确，巩固改革成果。
二、立法的过程
为提高立法质量，《条例》制订过程中坚持开门立法、民主立法、科学立法，广泛听取各方面的意见和建议（共计收集了262条意见，其中采纳106条，部分采纳28条，解释说明127条，未采纳1条），主要做了以下工作：
一是书面征求了各有关职能部门、各区政府、行业协会和立法联系点共34家单位的意见。
二是在市司法局和市住建局官方网站上公开征求社会各界的意见和建议。
三是2020年8月3日，就住房公积金欠缴补缴问题，到宝安区德昌集团调研，听取企业的意见和建议。
四是2020年8月12日，就街道在处理住房公积金投诉案件中面临的主要问题及立法建议等问题，组织各有关街道和社区工作站等11家单位召开座谈会，听取基层执法人员的意见和建议。
五是2020年8月19日，就欠缴住房公积金设置申请追缴期限的必要性、住房公积金欠缴补偿协议的性质、妥善解决住房公积金欠缴问题的立法及司法建议等问题，组织市委政法委、市人大、市中级法院、市人力资源和社会保障局、市信访局、市总工会等6家单位座谈，听取对妥善化解住房公积金欠缴矛盾纠纷的意见和建议。
六是2020年8月26日，就住房公积金改革的建议和意见、欠缴住房公积金设置申请追缴期限的立法建议、妥善解决住房公积金欠缴问题的措施等问题，组织法学教授、立法专家、律师等5名专家召开专家论证会，听取不同领域专家的意见和建议。
七是为了确保法规顺利出台实施，委托第三方机构对《条例》中涉及的相关制度进行了风险评估，确保风险可控。
三、需要说明的问题
（一）总体思路。
《条例》共7章41条，分别为总则、机构及其职责、缴存、提取和使用、监督和检查、法律责任和附则。立法总体思路如下：
一是坚持目标导向。以坚持广覆盖、安全稳健、简便快捷和多元共治原则，构建符合深圳实际的现代住房公积金管理体系，不简单重复国家行政法规和现有政策文件的规定，部分制度设计变通了行政法规规定。
二是坚持问题导向。针对我市住房公积金管理工作中存在的问题，将扩大住房公积金缴存主体、健全住房公积金投诉和追缴处理机制等作为立法重点，增强立法的实效性和针对性。
（二）立法形式。
《条例》对《管理条例》的规定进行了部分创新和变通，主要包括：引入住房公积金自愿缴存机制，调整住房公积金缴存基数，完善化解单位缴存住房公积金困难的支持机制，明确追缴住房公积金的申请时限，探索使用住房公积金支持租赁住房发展，秉持从严管理理念设定更为严格的法律责任等。因此，《条例》拟采用特区立法的形式。《条例》未规定的，一方面适用国家相关法律、法规的规定；另一方面授权市政府或者公积金管委会制定相关配套制度。
四、主要创新和变通制度
（一）引入自愿缴存机制，扩大住房公积金制度的覆盖面。
《管理条例》规定，国家机关、事业单位、企业、民办非企业单位、社会团体应当为其职工强制缴存住房公积金。除上述五类主体强制缴存住房公积金外，《条例》设置了自愿缴存机制，即其他单位及其职工、个体工商户以及其他灵活就业人员均可以按规定自愿缴存、提取住房公积金和申请住房公积金贷款。
设置自愿缴存机制的理由：一是回应社会关切和现实需求。随着经济社会的发展和就业形式的多样化，非强制缴存单位职工要求参与住房公积金制度的呼声越来越高。二是贯彻落实国家有关政策和试点工作的要求。2016年国务院办公厅《关于印发推动一亿非户籍人口在城市落户方案的通知》（国办发〔2016〕72号）中明确提出“推进扩大住房公积金缴存面……鼓励个体工商户和自由职业者缴存”。住建部已就开展灵活就业人员自愿缴存试点问题开展调研，并将我市纳入试点城市。三是落实审计整改要求。国家审计署审计报告中指出，我市应按照国家政策开展灵活就业人员等群体的自愿缴存。目前，我市自愿缴存试点工作方案已经公积金管委会审议通过并报送住建部，同时制定出台了相关配套制度，进一步完善住房公积金的管理，充分发挥住房公积金的共济作用。
（二）调整住房公积金缴存基数。
《管理条例》规定，住房公积金的缴存基数为职工本人上一年度月平均工资。职工本人上一年度月平均工资，为职工本人上一年度工资总额除以上一年度领取工资的月数后的数值。
根据1990年颁布实施的《国家统计局关于工资总额组成的规定》（国家统计局第1号令）规定，工资总额是指各单位在一定时期内直接支付给本单位全部职工的劳动报酬总额。工资总额由下列六个部分组成：（一）计时工资；（二）计件工资；（三）奖金；（四）津贴和补贴；（五）加班加点工资；（六）特殊情况下支付的工资。《广东省工资支付条例》和《深圳市员工工资支付条例》在国家规定基础上，结合实际进一步明确了工资的含义和具体构成。
实践中，职工和单位对缴存基数的确定存在不同的认识：有意见认为，缴存基数的规定不宜过于刚性，应有一定的弹性空间，以适应多样的现实需求；也有意见认为，缴存基数的规定应当明确具体，以切实保障职工权益，避免纷争。为了解决这一问题，借鉴我市社会养老保险缴费基数的有关规定，《条例》明确住房公积金缴存基数为职工本人上一年度月平均工资，月平均工资是指单位向职工按月发放的劳动报酬平均值。同时，鼓励单位将非按月发放的津贴、项目奖金、年终奖、季度奖等劳动报酬纳入住房公积金缴存基数计算范畴，兼顾了制度的刚性和灵活性。根据第三方机构的风险评估，调整缴存基数对住房公积金归集资金有一定影响，但风险可控。
此外，《条例》还进一步明确了缴存基数的上限和下限，兼顾单位和职工的合法权益。
（三）完善化解单位缴存住房公积金困难的支持机制。
《管理条例》规定，对缴存住房公积金确有困难的单位，经职工代表大会或者工会讨论通过，并经住房公积金管理中心审核、公积金管委会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴；待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴缓缴。
《条例》进一步完善了化解单位缴存住房公积金困难的支持机制：一是单位存在亏损等困难情形的，经职工大会或者职工代表大会讨论通过，可以向住房公积金管理中心申请降低缴存比例或者缓缴住房公积金。二是每次申请降低缴存比例或者缓缴住房公积金的时间不得超过两年。缓缴期间的住房公积金应当补缴。三是两年期限届满后仍然存在亏损等困难情形的，经职工大会或者职工代表大会应参会人数过半数讨论通过，可以申请停缴住房公积金。每次申请停缴住房公积金的时间不得超过两年。四是单位缓缴或者停缴住房公积金的，职工可以申请自愿缴存住房公积金，缴存期限累计计算，单位破产清算时欠缴的住房公积金按照单位拖欠的职工工资性质清偿。
作出上述变通规定的理由主要在于：一是贯彻落实国家和我市阶段性支持政策的要求。根据《住房和城乡建设部、财政部和人民银行关于妥善应对新冠肺炎疫情实施住房公积金阶段性支持政策的通知》（建金〔2020〕23号）和《深圳市应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情支持企业共渡难关的若干措施》（深府规〔2020〕1号）规定，在强制缴存基础上，经单位和职工充分协商后可以阶段性自愿缴存（包括降低缴存比例、缓缴、停缴）住房公积金，帮助单位渡过难关。二是阶段性支持政策具有长期实施的可行性。住房公积金管理中心关于阶段性实施住房公积金支持政策的终期评估报告显示，截至2020年12月31日，我市疫情期间申请阶段性缓缴、降低缴存比例和停缴的企业共计7472家，涉及资金约7.01亿元，在我市登记缴存企业中占比较小，对归集资金影响相对有限。第三方机构的风险评估报告也显示，由于有单位和职工双方协商一致的前置条件，该阶段性支持政策具有长期实施的可行性，风险可控。三是优化营商环境和维护职工合法权益的需要。《条例》简化了相关单位申请降低缴存比例或者缓缴的程序规定，增设了降低缴存比例和缓缴的年限要求、停缴的情形和年限要求、缓缴和停缴期间职工自愿缴存住房公积金的权利、单位破产清算时欠缴的住房公积金按照拖欠的职工工资性质清偿，同时要求降低缴存比例、缓缴或者停缴必须以单位和职工的充分沟通一致为前提，既优化了营商环境，化解了单位的困难，同时又兼顾了职工的合法权益。
（四）完善住房公积金欠缴投诉和追缴处理机制。
有关住房公积金追缴处理，《管理条例》仅规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请法院强制执行。
近几年我市住房公积金投诉案件存在如下特点：一是案件受理量逐年递增，从2012年的542件增长到2019年的37133件，涨幅达68.5倍。二是群体性事件占比较大。近两年来涉住房公积金投诉的群体性事件中，200-500人规模最多，占比为32%；其次为1000-5000人规模，占比为16%。三是以离职投诉为主发展为离职投诉和在职追缴并重，且在职追缴多为群体性投诉。四是追缴投诉涉及私营企业占比最高（62%），其次为外商投资企业（23%）。五是约23%的单位被投诉时尚未办理缴存登记，此类单位追缴难度更大。住房公积金投诉案件数量激增和风险的增大，一方面与经济运行周期有关；另一方面是由于住房公积金争议解决救济渠道单一且《管理条例》未设置住房公积金欠缴追缴申请时限，追缴时限过长导致案件积压造成的。
《条例》以兼顾各方利益为出发点，借鉴我市社保领域立法经验，完善了住房公积金欠缴投诉和申请追缴处理机制：一是明确单位欠缴住房公积金的，职工可以向住房公积金管理中心投诉，由住房公积金管理中心开展调查并依法查处违法行为。二是单位欠缴住房公积金职工要求追缴的，职工应当在知道或者应当知道权利被侵害之日起三年内按照规定向住房公积金管理中心提交书面申请及相关证明材料；超过三年的，住房公积金管理中心不予支持。三是鼓励单位和职工协商处理欠缴住房公积金问题，同时各区政府、街道办事处、有关职能部门、工会、行业协会、人民调解等应当积极引导和协调，建立多元纠纷化解机制。四是单位和职工已协商确定住房公积金补缴方案或者签署补偿协议，已经履行或者履行期限尚未届满的，无新的事实和理由的，职工向住房公积金管理中心投诉单位欠缴住房公积金的，住房公积金管理中心不予支持。
《条例》设置住房公积金追缴申请时限，主要基于以下考虑：
一是设置追缴申请时限，能促使职工及时行使权利，避免证据灭失、事实认定困难，最大限度的保障职工权益。同时，促使企业及时解决矛盾、纠纷，安心生产和经营，从而有利于社会稳定和经济的平稳健康发展。
二是设置追缴申请时限，有利于司法行政机关更好地调查搜集证据，提高纠纷化解和行政管理效率，降低行政管理成本，从制度层面化解纠纷长时间积聚造成的人数和资金规模上的群体性风险，维护社会稳定。
此外，考虑到《民法典》中规定民事诉讼时效为三年，为公平分配权利义务，将追缴申请时限确定为三年。
根据第三方机构的风险评估，对住房公积金欠缴设置三年申请追缴时限对职工权益有一定影响，需要特别关注社会舆论风险，并做好相关解释、宣传和应对措施，确保制度顺利实施。
（五）探索使用住房公积金支持租赁住房发展机制。
住房公积金制度的初衷是促进城镇住房建设，解决城镇居民的住房困难。这一制度实施至今已二十多年，其功能也在不断地扩展。《条例》明确规定，在优先保证缴存职工提取和贷款资金需求的前提下并经批准后，住房公积金管理中心可以探索采取发放项目贷款等方式使用住房公积金支持租赁住房发展。
作出上述创新规定的理由主要在于：一是贯彻落实我市相关政策的要求。《深圳市人民政府关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》（深府规〔2018〕13号）提出了加大住房供应的要求，并要求深化住房公积金制度改革，为市民租购住房提供长期稳定的政策支持。二是落实国家试点工作的要求。住建部已就住房公积金支持租赁住房发展问题开展相关调研，我市正积极配合开展试点工作。
此外，在《管理条例》的基础上，《条例》结合我市实际补充完善了相关违法行为的法律责任，以遏制和惩戒违法行为。
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